R. Junior, Renaldo
O Imposto Seletivo, o IBS-Verde e o papel constitucional das Câmaras Municipais na agenda ambiental e climática após a Emenda Constitucional nº 132/2023.
Ao preparar minha participação no IV Congresso de Advocacia Pública no Poder Legislativo, que ocorreu ao final do mês de maio, na sede da OAB/SP, considerando o ambiente intelectual deixado pela COP30, parti de uma inquietação que me parece central e ainda mal resolvida: a Reforma Tributária inaugurou, no Brasil, um sistema fiscal do consumo com forte conteúdo extrafiscal voltado à proteção do meio ambiente — mas o fez concentrando o desenho normativo na União e nos Estados, relegando os Municípios a uma posição aparentemente passiva. Digo aparentemente porque essa passividade é menos um dado da Constituição do que uma omissão a ser corrigida — e o agente natural dessa correção é a advocacia pública legislativa municipal, que precisa reocupar, com técnica e estratégia, o espaço institucional que lhe pertence. Estas páginas reúnem e desenvolvem as reflexões que levei ao congresso.
O novo paradigma: a defesa do meio ambiente como princípio estruturante
A Emenda Constitucional nº 132/2023 e a Lei Complementar nº 214/2025 não apenas reorganizaram a tributação sobre o consumo. Elas alteraram a própria gramática constitucional do sistema tributário. O novo §3º do art. 145 da Constituição passou a determinar que o Sistema Tributário Nacional observe os princípios da simplicidade, da transparência, da justiça tributária, da cooperação e — eis a novidade de maior densidade — da defesa do meio ambiente. O meio ambiente deixa de ser um valor externo, que o tributo eventualmente tangencia, para tornar-se princípio estruturante do próprio sistema fiscal.
A esse comando soma-se o inciso VIII do art. 225, que autoriza expressamente o tratamento tributário diferenciado a produtos, serviços e processos em razão de seu impacto ambiental, inclusive considerando o respectivo ciclo de vida. Da leitura conjunta dos dois dispositivos extrai-se aquilo que tenho chamado de duplo mandamento constitucional: de um lado, é vedado o tratamento fiscal favorável a atividades nocivas ao meio ambiente; de outro, é exigível o tratamento promocional às atividades ambientalmente benéficas. A extrafiscalidade ambiental, que durante décadas viveu como construção doutrinária e aspiração de política pública, converte-se em comando constitucional direto, vinculante para o legislador infraconstitucional.
A anatomia da extrafiscalidade: função inibitória e função promocional
A extrafiscalidade ambiental opera em duas dimensões complementares, e compreender essa dualidade é decisivo para avaliar o que a Reforma efetivamente entregou. A dimensão negativa, ou função inibitória, sobretaxa atividades poluentes ou nocivas para desestimular seu consumo ou sua produção; é a tradução fiscal do princípio do poluidor-pagador. A dimensão positiva, ou função promocional, concede benefícios, alíquotas reduzidas ou regimes especiais às atividades ambientalmente desejáveis; é a expressão do princípio do protetor-recebedor.
Aqui reside a primeira crítica que apresentei no congresso. A LC nº 214/2025 foi tecnicamente competente na dimensão inibitória, ao desenhar o Imposto Seletivo. Mas apresenta lacunas significativas na dimensão promocional. E, se o art. 145, §3º, combinado com o art. 225, VIII, impõe ao legislador o dever de articular as duas dimensões, a entrega de apenas uma delas não é mera incompletude de política pública: é um flanco aberto de inconstitucionalidade material por omissão parcial. A reforma avançou no castigo e hesitou no estímulo — e o desequilíbrio entre as duas funções é, ele próprio, um vício a ser enfrentado.
O Imposto Seletivo: um tributo que contradiz a si mesmo
O Imposto Seletivo encontra fundamento no art. 153, VIII, da Constituição e regulamentação nos arts. 409 a 438 da LC nº 214/2025, com vigência a partir de 1º de janeiro de 2027. Trata-se de tributo extrafiscal de competência da União, de caráter monofásico — incidindo uma única vez na cadeia —, com alíquotas ad valorem e/ou específicas, sobre bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente. Para os bens minerais, a Constituição fixou teto máximo de 0,25%. Na sua arquitetura, o tributo é tecnicamente sofisticado. No seu rol de incidência, porém, ele contradiz a própria razão de existir.
A contradição mais eloquente está na tributação de veículos. Ao alcançar veículos elétricos e híbridos sem distinção quanto ao grau de emissão, o legislador complementar contraria frontalmente o art. 225, VIII, da Constituição, que determina tratamento favorecido às tecnologias sustentáveis. Tributar a tecnologia mais limpa pelo mesmo instrumento concebido para punir a mais suja é eliminar, na prática, a função promocional da extrafiscalidade — reduzindo o tributo a uma seletividade que nada seleciona. As incoerências do rol não param aí: a exclusão de caminhões e tratores, em geral movidos a diesel, de um imposto que se diz ambiental subverte a lógica que deveria orientá-lo, e a oneração indiscriminada de automóveis novos tende a inibir a renovação da frota, retardando a substituição de veículos antigos e mais poluentes.
A calibragem correta das alíquotas é um dos maiores desafios técnicos do IS. A eficácia do tributo depende da análise da elasticidade-preço da demanda: se o aumento da carga tributária for exagerado, pode haver migração para produtos substitutos igualmente prejudiciais ou fomento ao mercado ilegal.
R. JUNIOR, R.; PONTES, A. Direito Tributário: teoria e prática à luz da reforma. São Paulo: Mizuno, 2025.
O ponto não é meramente acadêmico. Uma extrafiscalidade mal calibrada abre um duplo flanco: o jurídico, com risco concreto de declaração de inconstitucionalidade por afronta aos arts. 145, §3º, e 225, VIII; e o de política pública, porque a oneração de tecnologias limpas compromete diretamente as políticas municipais de eletromobilidade e de transição energética — justamente as que dependem de sinais fiscais coerentes para prosperar. Quando a União tributa o que deveria incentivar, ela não apenas erra: ela transfere para o ente local o ônus de remediar, por seus próprios instrumentos, uma distorção gerada acima dele.
Do ICMS Ecológico ao IBS-Verde: federalismo fiscal ambiental
Se o Imposto Seletivo é a face problemática da reforma ambiental, o IBS-Verde é a sua face promissora — e também a mais diretamente municipal. O chamado IBS Ecológico é a transição, em escala nacional, do ICMS Ecológico, mecanismo nascido no Paraná em 1991 como critério de rateio da cota-parte municipal e depois adotado por mais de uma dezena de Estados. Não se trata de um novo tributo, mas de um critério de repartição: parte da receita do imposto é distribuída aos Municípios conforme seu desempenho ambiental, premiando quem preserva. As estimativas mais consistentes indicam que os repasses ambientais hoje praticados, da ordem de R$ 5,3 bilhões anuais, devem aproximadamente dobrar com o IBS-Verde, alcançando cerca de R$ 10,4 bilhões por ano — o equivalente a 0,1% do produto interno bruto.
A Emenda Constitucional nº 132/2023 introduziu duas mudanças estruturais. A primeira é a obrigatoriedade: no regime do ICMS, os Estados não eram obrigados a incluir critérios ambientais na distribuição, razão pela qual nem todos o faziam; com o IBS, todas as unidades da federação deverão destinar parte da receita aos Municípios com base em indicadores ambientais. A segunda é a padronização: fixa-se um piso de 5% sobre a parcela municipal — equivalente a 1,25% da arrecadação total do tributo —, com possibilidade de ampliação pela legislação estadual e base de cálculo expandida em relação ao ICMS.
O efeito mais concreto é o ingresso compulsório, no mecanismo, de dez unidades da federação que até aqui não adotavam critérios ambientais de repasse: Amazonas, Bahia, Distrito Federal, Espírito Santo, Maranhão, Paraíba, Rio Grande do Norte, Roraima, Santa Catarina e Sergipe. A elas, a homogeneização nacional impõe o que antes era faculdade. Mas a padronização tem um reverso que sublinhei no congresso: alguns Estados que já praticavam percentuais superiores ao piso — o Tocantins chegava a 13% — tendem a perder repasse com a uniformização em 5%. A régua única, pensada para elevar quem estava abaixo, arrisca nivelar por baixo quem estava acima.
Há ainda um risco que a advocacia pública não pode ignorar: o de captura normativa. Como a Constituição preserva a autonomia estadual para definir os indicadores ambientais concretos, o redesenho dessas leis estaduais pode ser capturado por interesses de municípios populosos ou industriais, diluindo o peso real dos critérios de preservação em favor de variáveis que pouco têm de ambientais. O piso constitucional garante o quanto; a disputa decisiva será sobre o como — e é nessa disputa, travada nas Assembleias Legislativas e no Comitê Gestor do IBS, que os Municípios de vocação ambiental precisam estar presentes.
Falo disso também a partir da minha experiência institucional. Para um município como Ilha Comprida, inserido na Área de Proteção Ambiental Cananéia-Iguape-Peruíbe e no Mosaico do Lagamar, um conjunto de indicadores bem desenhados pode significar impacto fiscal substancial — recursos que reconhecem, em moeda, o serviço ambiental que o território presta a toda a região. Mal desenhados, esses mesmos indicadores podem invisibilizar exatamente os municípios que mais preservam. A diferença entre um cenário e outro não está na Constituição; está no trabalho técnico de quem assessora as Casas Legislativas.
A competência municipal ambiental: fundamentos e limites
Para reocupar esse espaço, é preciso primeiro demarcá-lo com rigor. O Supremo Tribunal Federal consolidou interpretação sistemática segundo a qual os Municípios são competentes para legislar sobre meio ambiente no limite do interesse local (art. 30, I e II, da Constituição), de modo suplementar e harmônico à disciplina federal e estadual. Desse arranjo extraem-se três parâmetros que proponho como bússola da atuação legislativa municipal: o interesse local, caracterizado pela conexão com as particularidades territoriais do Município; a suplementaridade, que jamais pode ser contrária ou neutralizadora da legislação federal ou estadual; e o piso mínimo federal, que veda o retrocesso ambiental e admite que o Município estabeleça padrões mais rigorosos, nunca mais frouxos.
O caso da ADPF 979, relativa à lei do Município de Cuiabá que proibia usinas hidrelétricas e pequenas centrais hidrelétricas em toda a extensão do Rio Cuiabá, ilustra esses limites com precisão — e merece leitura cuidadosa. O Supremo, por ampla maioria, declarou a inconstitucionalidade da norma municipal por invadir a competência privativa da União sobre águas e energia (art. 22, IV) e o espaço regulatório da agência federal. Vale registrar que o relator, Ministro Edson Fachin, restou vencido ao lado da Ministra Rosa Weber: ambos reputavam a norma constitucional, como exercício legítimo da competência ambiental diante das peculiaridades regionais. Prevaleceu a divergência conduzida pelo Ministro Gilmar Mendes. O precedente, portanto, não nega a competência municipal — delimita-a: o Município não pode, a pretexto de proteger o meio ambiente, ocupar matéria reservada a outro ente. E é justamente essa delimitação que, a contrario sensu, confirma o espaço suplementar legítimo do Município quando respeitados os limites — espaço que o próprio Tribunal reconheceu, em outro julgado, ao validar lei municipal sobre embalagens biodegradáveis com fundamento nos arts. 30, I, e 23, VI, da Constituição.
Instrumentos tributários municipais como ferramentas climáticas
Demarcada a competência, resta o essencial: os instrumentos. A reforma manteve o IPTU e o ITBI como tributos municipais próprios, e é sobre esse núcleo preservado — somado às taxas e à contribuição de iluminação pública — que a extrafiscalidade ambiental municipal pode florescer. Três instrumentos, que compartilham um mesmo desenho técnico, merecem destaque.
O IPTU Verde, fundado no art. 156, §1º, II, combinado com o art. 225, VIII, da Constituição, concede descontos progressivos a imóveis dotados de tecnologias sustentáveis — captação de águas pluviais, telhados verdes, energia solar fotovoltaica, reaproveitamento de águas cinzas. Já é realidade em municípios como Salvador, Curitiba, São Carlos e Vitória. A Taxa de Preservação Ambiental, consolidada em Fernando de Noronha e em Bombinhas, é especialmente adequada a municípios litorâneos de vocação turística, desde que vinculada a serviço público específico e divisível ou ao exercício do poder de polícia ambiental. E a CIP/COSIP Climática, ancorada no art. 149-A, admite leitura ampliada quando vinculada à modernização da rede para tecnologia LED, à automatização e à transição energética da infraestrutura urbana, com efeito direto sobre a redução de emissões em escala local.
Em todos eles, o papel da advocacia pública legislativa é central e insubstituível: cabe a ela o desenho técnico que separa um instrumento eficaz e juridicamente sólido de uma boa intenção contaminada por vício de inconstitucionalidade material. Um IPTU Verde sem critérios objetivos e mensuráveis, uma taxa sem o correspondente serviço ou poder de polícia, uma CIP desviada de sua finalidade — qualquer desses defeitos transforma a ambição ambiental em derrota judicial. A técnica, aqui, é a condição de possibilidade da política.
Conclusão: três movimentos para a advocacia pública legislativa municipal
Encerro retomando a inquietação inicial e propondo o que dela decorre. A aparente passividade municipal diante da Reforma Tributária ambiental não é um destino constitucional — é uma escolha que pode ser revertida. E a reversão se organiza em três movimentos.
O primeiro é o da legislação climática: a edição de normas municipais tecnicamente robustas, dentro dos limites da competência suplementar do art. 30, I e II, respeitado o piso federal e vedado o retrocesso. O segundo é o da extrafiscalidade municipal: a estruturação cuidadosa do IPTU Verde, da Taxa de Preservação Ambiental e da CIP/COSIP climática como indutores de comportamentos ambientalmente desejáveis. O terceiro é o da articulação federativa: a presença ativa junto ao Comitê Gestor do IBS e às Assembleias Legislativas estaduais na construção dos indicadores do IBS-Verde, para que o piso de 5% se traduza em critérios que de fato premiem a preservação — e não em fórmulas capturadas que a esvaziem.
A agenda climática brasileira não se resolverá apenas pela ação da União ou dos Estados. A construção de uma política tributária verdadeiramente sustentável depende da capacidade dos Municípios — e de suas Casas Legislativas — de exercerem seu papel constitucional com técnica, articulação e visão estratégica.
Considerações finais apresentadas no IV Congresso de Advocacia Pública no Poder Legislativo — Pós-COP30, 2026.
Foi esse o convite que dirigi aos colegas no congresso, e é com ele que encerro estas reflexões. O novo paradigma fiscal-ambiental não se completou na promulgação da Emenda nem na edição da Lei Complementar. Ele se completará, ou se frustrará, no trabalho silencioso e técnico de quem assessora as Câmaras Municipais brasileiras — onde a Constituição, afinal, encontra o chão.
Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, arts. 30, I e II; 145, §3º; 149-A; 153, VIII; 156, §1º, II; e 225, VIII (redação dada pela EC nº 132/2023).
BRASIL. Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023.
BRASIL. Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025, em especial os arts. 409 a 438 e Anexo XVII (Imposto Seletivo).
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADPF 979 e ADI 7.319 (caso do Rio Cuiabá), rel. orig. Min. Edson Fachin, red. p/ acórdão Min. Gilmar Mendes, j. 2023.
CASTRO, B. S.; SANT’ANNA, A. A.; SPANHOLI, M. L.; OLIVEIRA, M. S.; YOUNG, C. E. F. Transferências ambientais e coordenação federativa: do ICMS Ecológico ao IBS Ecológico. Planejamento e Políticas Públicas — PPP (IPEA), n. 71, 2025.
R. JUNIOR, R.; PONTES, A. Direito Tributário: teoria e prática à luz da reforma. São Paulo: Mizuno, 2025.
Sugestão de Leitura:
Direito Tributário – Teoria e Prática à luz da Reforma
Renaldo R. Júnior e Arthur Pontes
O livro oferece uma visão clara da Reforma Tributária, detalhando IBS, CBS, Imposto Seletivo e a transição, ideal para atuação prática e estudos avançados.
